编者按：一场被媒体誉为“最彻底”的户籍改革，发生在并不是最有钱的城市——成都。
改革设计的方案是，农民可以自由进城，并不需要以放弃土地——包括承包地与宅基地——为代价。而城里人，也可选择自由下乡。
为什么成都能做这样一个被认为需要极大投入的改革？
成都的说法是，“没花多少钱”。因为并非是在一夜之间要填平城乡之间的鸿沟，而是一场持续投入了7年的统筹改革。
投入的钱从何而来？
诀窍在土地。这个土地并非“补政府”，即用来帮助政府支付改革的成本，而是“补农民”，帮助农民增强选择的底气。当政府创造了条件，让农民集中居住所腾出 来的宅基地可以入市交易，也就是让农民最值钱的财产能够自由变现，农民就拥有了选择的权利与实现的可能，可以自主决定是否卖地进城。
土地改革能支撑户籍改革的关键，在于当地政府对现行土地管理制度的大胆突破，让以往必须通过征地才能入市的农地直接入市。
但幸运的政策即将到期，成都土地产权改革如何走向，令万千想从土地掘金的人密切关注。
而对政府来说，这样一场改革意味着拿刀砍自己的脚——若农地能自由入市，则政府这个土地的独家供应商将遭遇无数农民对手，靠征地-卖地来实现的土地财政将无处可依。
本期“成都户改”专题，将从本次户改政策如何出台、成都如何以土地改革支撑户籍改革、政府如何自戒土地财政之瘾等方面，全面记录这场大变化。

打破城乡二元结构的改革，必须要回答两个问题：钱从哪里来，人往哪里去。成都7年的改革实验至少在第一个问题上给出了答案。

起源：一把手亲自抓

在统筹城乡发展中检验干部、使用干部、提拔干部。
“一个地方政府，能把一件事做七年，它一定是做对了什么。”吴建瓴，成都大学城乡协调发展研究中心的研究员，说到此时眼睛发亮。
早在2003年，成都就把统筹城乡作为整个城市的发展战略，而且从开始到现在，都是成都的一把手工程：四川省委常委、成都市委书记李春城一直是该市统筹城乡领导小组组长。“这需要一把手亲自抓。”11月19日，在发改委副主任彭森带队的十几个部委的考察团汇报会上，李春城这样强调。
一把手抓的好处显而易见，其中就包括把干部的任免和城乡统筹挂钩。
据成都市统筹委副主任秦代红介绍，李春城经常对成都市的干部说三句话：一、成都市所有干部，特别是区市县的主要领导干部，没有统筹城乡的发展意识和能力，就不是合格的干部；二、一个部门，如果在城乡统筹发展战略中找不到自己的位置，这个部门就没有存在的必要；三、在统筹城乡发展中检验干部、使用干部、提拔干部。
然而2003年，成都做出这样的选择实在是现实的逼迫。
当时成都1100多万人口中，60％是农村人口，以2002年成都市投入三农的10亿元计，相当于每个村民每年分享到的财政支出仅有160元左右。
而且在成都1.2万平方公里的土地上，丘陵和山区面积就占到60％，经济发展比较滞后。
显然，农村已经成为成都发展最短的那块木板。

热身：从补农村欠账开始

成都不仅试图弥补以前对农村公共设施建设的欠债，也同时着手建立农村的相关社保体系。
“我们的乡镇卫生院修得好漂亮，有新人拍结婚照都到那儿。”成都市卫生局宣传处处长曾英告诉记者。
漂亮的乡镇卫生院得益于自2004年开始的财政投入。这一年，成都市开始强制性地把新增财政收入大部分优先投向农村，完成乡卫生院和农村中小学的标准化建设。
到2007年底，成都市财政共投入14.5亿元，完成410所农村中小学的标准化建设。到2008年底，出资4.6个亿完成对223个公立卫生院、2396个村卫生站的标准化改造。“城乡公共设施的均等化，这个成都做得好得不得了。”吴建瓴感叹道。
成都不仅试图弥补以前对农村公共设施建设的欠债，也同时着手建立农村的相关社保体系。
成都市劳动保障局综合处处长王德平告诉记者，2004年，在没有中央和省级转移支付补贴的时候，成都就通过自己市县两级的财政投入，在全国率先实施农村新型合作医疗。同年，又在全国率先建立了被征地农民的社保。

猛进：农民社保向城里人看齐

“养儿防老，不如把土地保护好，保护好耕地，就有钱买社保。”如今，制度的创新正带来观念的改变。
然而这一切，只是热身，真正的飞跃出现在2007年。
这年6月，成都和重庆成为全国统筹城乡综合配套改革试验区，两地可以在“重点领域和关键环节”先行先试，为解决中国城乡二元结构这个制度性难题探路。
也就在这一年，成都市政府财政对三农的支出大增，达到117亿元，接近之前4年的投入总额（137亿元）。
此后，成都市财政对三农的投入稳步上升，去年达到192亿元，比2008年增加44.5亿。这其中有相当部分投入了农村基础设施和农民新型聚居点的建设。
从2009年起，成都市2000多个村每个可以从财政拿到至少20万元，用于村庄诸如道路、沟渠以及治安等公共设施和服务支出。
同时，城乡社保差别不断缩小。2009年，成都城乡医疗保险制度实现了一体化，城镇职工住院可报销77％，城乡居民可报销62％，门诊每年最高报销200元。同时，如果每年再缴费200元左右，最高报销额度可达到40多万元。
按国家政策，城市居民的最高报销额度是上一年城市居民可支配收入的6倍，而农民则是上一年农民人均收入的6倍。成都市执行的是农民向城市居民看齐的政策。
“这块农村居民受益很大，比国家政策规定享受的待遇翻了一番，极大缓解了因病返贫的风险。”王德平说。
社保要统筹，其中最大的投入或许是农村居民的养老保险，尽管这块已经和城市居民（通常指没工作单位的人）的制度并轨。然而，养老金个人支付的钱就多得多。缴费总额从最低4500元到最高的22000元不等，分别对应的养老金水平是每月100多元和300多元。
但这笔钱很多农村居民并不愿意出。
2009年，成都推出一个全国独一无二的制度“耕地保护基金”，把耕地保护和农民的养老创造性地联系在一起。市县两级政府每年出资28亿元（今年涨到30亿），为那些保护耕地特别是保护基本农田的农村居民提供补贴，其中耕地每亩补贴300元，基本农田400元。补贴款的90％全部划到个人账户上，以支付养老保险。
“养儿防老，不如把土地保护好，保护好耕地，就有钱买社保。”如今，制度的创新正带来观念的改变。

突破：农地产权改革

在一条宽阔的村道上，将要选择是否到另一个地点集中居住的村民向高书记提了很多问题。高回答说，这些都由你们自己在村议事会上讨论决定。
2007年6月，成都获批全国统筹城乡综合配套改革试验区当时，中央希望成都在“重点领域和关键环节”进行综合配套改革。
何谓“重点领域和关键环节”？怎么综合配套？成都花了半年的时间寻找答案。
统筹城乡试验区独特的制度先行先试优势，给成都充分利用“城乡用地增减挂钩”这一政策提供了机会，让成都市政府和农民都获得了支撑城乡一体化的巨大资源支持。
2008年初，成都市召开了历时14天的研讨会，参加人员除了市委市政府领导，还包括市级有关部门、各个区市县书记、县长，以及专家组成员。
讨论的结论就是：对农村土地实行产权改革。这也成了后来2008年成都一号文件（《关于加强耕地保护 进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见》）的核心内容。
“当时我们也是被逼得没办法。”11月30日，成都市委常委常务副市长孙平回忆道。
因为历史的欠债，中国城乡差距巨大。当时成都算了一笔账，如果成都600万农村人口有一半变成市民，总共需要投入约6000亿。
而2007年成都财政收入不过700多亿。
“你说反哺？哪个政府能给得起？”孙平反问。
在没有中央额外资金的支持，且自身财力并不雄厚的情况下，被逼无奈的成都只能试水农地的产权改革。
这一年，正好是农村家庭联产承包责任制实行30周年。
由于当时关于农村土地改革的方向并不明朗，所以2008年成都的一号文件也因为敏感，秘而不宣。
2008年2月21日，都江堰市柳街镇的鹤鸣村被选为产权改革第一村。在“封闭运行”中，4月30日，鹤鸣村572户农户确权颁证工作全部完成。
5月12日，正当柳街镇等着成都市领导参加在那里举办的农村产权制度改革工作现场会、推广鹤鸣村经验的时候，地震来了。
但谁也没想到，地震成了农地产权改革的助推器。灾后住房重建的重任以及重建资金的缺口，让国土资源部对整个灾区给予了特殊的供地政策，最重要的制度性突破，就是增减挂钩指标可以突破县域限制，在整个成都市流动，以获得最大的资金投入灾区建设。
据都江堰的重灾区之一天马镇书记竹柯告诉记者，灾后重建天马镇共节约了1800多亩建设用地指标，以每亩15万的价格置换给了经济较发达的温江区，天马镇村集体和农民共获得了近2.8亿元的土地收益。
灾后重建的特殊政策到今年年底结束。但是，成都各地建农民集中居住区的热情并没有消减。
“安德镇没受灾，没享受相应政策。”该镇党委书记高建伦说。这几年，安德镇埋头发展工业，财政收入从2005年的不到500万元猛增到去年的1.34亿元。
11月27日，在一条宽阔的村道上，将要选择是否到另一个地点集中居住的村民向高书记提了很多问题。高回答说，这些都由你们自己在村议事会上讨论决定。
“成都的统筹城乡改革，说白了，就八个字，叫做‘还权赋能，农民自主。’”成都市农村产权制度改革专家组成员、成都社科院副院长陈家泽说，“真改还是假改，拿这8个字一试就知道了。其他都是镶花边的。”







让农村集体建设用地直接入市，而不需要经过政府征用，这直接冲击着地方政府的土地财政，这意味着，成都市政府打算拿刀砍自己的脚。

天上掉下2.8个亿

仅靠卖地的“指标”，而不是卖地，天马镇村集体和村民就挣了2.8个亿！这对震前全镇财政收入不足500万元的天马镇来说，该是多大的触动。
从成都市区开车一小时左右，就来到了都江堰天马镇地震后新建的一个新型农民聚居点“焦家院子”。
在竹林掩映中，“焦家院子”乍一看就像城市的联排别墅区，全都是一排排紧挨着的两层小楼。屋里的基础设施也和城市小区一样，有自来水、管道天然气、冲水厕所，还可以上网。一楼还配有面积很大的车库。
而2008年“5.12”汶川大地震后，天马镇是都江堰的一个重灾区：全镇80％的房屋受损，其中527户房屋垮塌，7708户房屋严重受损，3万多名老百姓需要安置。
灾后重建仅一年内，天马镇就新修像“焦家院子”这样的聚居点房屋3755户。“地震前我们一年修房子最多也就200多户。”镇党委书记竹柯说。
盖这样人均35平米的二层小楼，焦家院子村民自己掏的只是很小的一部分——仅2－4万，中央支付了每人约1.6－2万元的震后建房补贴，剩下的建房费用（人均1.5万元左右）以及耗资比盖房子更大的基础设施配套费用，则全部来自于当地“增减挂钩”的土地指标交易。
这种指标交易的具体过程是：通过这种“拆小院，并大院”的盖楼，天马镇在原有的川西林盘里建起了31个集中安置点，共腾出了1835亩集体建设用地。这些原来的宅基地全部复垦为耕地后，这1835亩的建设用地“指标”卖给了成都市温江区土地储备中心，价格是每亩15万元——这个价格基本覆盖盖楼和建配套基础设施的成本。
也就是说，土地面积并没有减少，仅靠腾出宅基地来卖“指标”（而不是卖地），天马镇参与置换项目的农民就获得了近2.8亿元的土地收益。
这对天马镇这个典型的农业乡镇来说，该是多大的触动。
天马镇震前财政收入不足500万元，镇政府发了工资就没钱，根本无力给农村进行任何投入和建设。

就地城市化也是城市化

“用不了两年，成都农村将成为招商引资的主战场。”成都市常务副市长孙平说。
11月初，天马镇一宗13.5亩的建设用地指标在都江堰市城乡产权交易中心挂牌交易，以每亩19.5万元的价格挂牌交易成功，共筹得资金259万元。
而下一宗将要挂牌交易的土地恰好就在焦家院子的对面。
这片新腾出的宅基地面积共有30亩，川西林盘特有的竹林被小心地保留着。
这次，竹柯预计的成交价将达到每亩50万元。
从之前的一亩19.5万到现在的50万，为何差距这么大？这是因为，这次不再是卖地的指标，而是实实在在卖地了。
“我们希望在这里引进一个乡村旅游度假项目。”竹柯说。
通过灾后重建大量资金的进入，天马镇的基础设施和村居环境都得到了极大改善，这又反过来促进了当地土地的增值。
这实际上意味着，成都农村的集体建设用地可以直接入市。50万，折射的是资本对购买这块土地40年使用权出的价码。“好事，我举双手赞成。干嘛要把这个资源拿给别人呢！”成都市常务副市长孙平这样评价，“就地城市化也是城市化。”
事实上，城乡统筹以来，成都的集体建设用地就已经以多种方式入市，比如联建，即投资方在农户腾出来的集体建设用地上建旅游度假村，使用权为40年，同时帮农户盖非常漂亮的楼房，各取所需。
在灾后重建期间，从社会上置换来大量资金，满足了60%的建房资金需求。
按照国家的相关法律，在集体建设用地上可以从事除住房以外的所有经营性活动。集体建设用地的使用权是40年。
“农村产权改革是最大的招商引资，几百万亩土地在市场上流动，有多少万亿可以进成都啊。”孙平副市长感叹道，“我们就把握三条，符合用途管制，符合城乡建设规划，不建住宅，有这么三条，没有问题。”“用不了两年，成都农村将成为招商引资的主战场。”他说。

与其被革命，不如主动革命

“成都市政府如果能做到脱离土地财政，那么成都就做了一件全中国最大的事情。”
不过，这个主战场，热闹将是农民的。丰厚的土地收益，跟政府没有太多关系。
按照以前的土地管理制度，各镇的土地交易收入跟镇政府没有多大关系，这级政府不是土地财政的受益者。
现在，尽管镇政府依然无法直接拿到土地的收益，但因为有这些收益，让当地农民有能力集中盖新居，对当地经济和就业都有拉动。所以，竹柯很愿意看到农村的建设用地可以直接入市。
享有土地所有权的村集体更是高兴。按照中国的土地制度，以往集体土地要进入市场，只能通过国家征地，而征地的补偿比市场价格低早已是公认的现象，诸多矛盾亦由此而起。现在，村集体可以直接和投资方谈交易，而不需要经过国家征地，村集体因此可以获得最大的土地收益，并在村内进行分配。
受损的恰恰是土地财政最大的受益者：市区县政府。当农村建设用地可以一对一地和投资方交易，政府不仅不能从中分享土地流转的收益，而且政府的征地范围将缩小，价格也受到集体建设用地入市的冲击。
“这样下去，我们就要破产了。”多次会议上，区县行政长官如此向市里抱怨。
根据成都一位学者的测算，如果国有建设用地出让规模缩小一半，成都每年的财政收入将减少超过100亿。
然而孙平告诉记者，在2008年有关土地产权改革的一号文件中，所有这些都在考虑之内，但成都还是决定要这么做。
“这是政府在革自己的命。”他说。
农村集体建设用地的直接入市，除了影响政府的土地收入以外，还会导致政府的征地难度大增。
“过去我们征地补偿是按照‘人头’来补，现在要按‘砖头’也就是面积来补。”成都市国土局规划处处长姚博说。
征地改革未来将把范围逐步缩小到它本来的定义：事关公共利益的建设。而集体建设用地可以出让、出租、入股、联营等多种方式，也就是说，不需要经过国家征地就可以直接分享土地增值的收入。
当然，事关政府土地财政的改革，不会一步放开，而是会先选择小范围试点。
“与其被动被别人革命，不如自己主动革命。”姚博说。
“成都市政府如果能做到脱离土地财政，那么成都市真的善莫大焉了，做了一件全中国很大的事情！”对征地改革，吴建瓴说他绝对支持。