减少4个正部级机构，新组建5个部门，调整变动15个机构。“大部制”方案已然明确，但真正的挑战才刚刚开始。

合并相同与相近的职能以提高行政效能，是本次改革的基本指向，合并之后的职权重组、机构与人员的整合、“三权分离”运行机制的设计将对改革的推进构成重大考验；机构改革是整体行政改革的关键一环，除了本级政府内部的大部式重构，政府间纵向的权力配置的制度化与法律化将更为关键；而要建立一个现代服务型政府，最终的支撑点则在于理顺日渐成熟的公民社会与上层治理结构之间的各种“诉求-回应-责任”通道。行政体系的责任落定，必然要求人大在人、事、钱三条线对政府的监督上担负起国人的重托，要求“民告官”司法渠道的畅通有效，也要求执政党进一步理顺党政关系，尽力推进包括党内民主在内的人民民主。

“大部制”改革，牵一发而动全身。其中隐伏着哪些暗礁？如何突破种种利益羁绊，将这次改革推进下去，扩展开来，在构建有限而有效的政府体系的过程中，建成中国的现代政治文明？《21世纪经济报道》特邀北京大学政府管理学院李强教授、中山大学政治与公共事务管理学院院长任剑涛教授对此进行深入探讨，是为21世纪北京圆桌第168期。



《21世纪》：您如何分析本次以“大部制”为特点的机构改革方案？

李强：这次大部制改革首先是要加强国务院宏观协调、宏观规划的能力。国务院机构各个部门按照各自需要制定相关的法律法规，有时会出现部门之间的相互矛盾和冲突，所以需要加强宏观研究和宏观协调的能力，从机构设置上来保障职能。

在合理配制宏观调控的部门职能方面，这次改革专门提到，发改委要减少对微观事物和具体审批事项的干预，集中精力抓宏观调控。发改委和财政部、中国人民银行这三个部门负责整个国家经济的发展规划，负责财政政策和金融货币政策的制定，综合这三个部门强化了国务院宏观调控部门的协调和配合。

另外，原来的职能交叉、重叠、相近的事权分到不同的机构等问题，从机制上造成行政低效率和浪费,按照机构设置和事权相一致的原则，防止部门机构职能交叉重叠，防止各类事权重叠，也是改革的重要方面。

任剑涛：这次机构改革延续了前两届政府塑造现代政府的意图。与前两次改革的不同在于，它特别强调政府机构本身的职能划分和功能发挥，具体落实到现代政府的布局上，即大部委制。

对公布的方案，很多人有一种不解渴的感觉。目前只能说，通过对国务院机构进行减少、提升、合并，大部制改革有了起点。本届政府给出了改革的中期目标，这五年是否每年都能将大部制推进一步，是政府必须在每年的两会会议上需要向全国人民交代的事情。

《21世纪》：通过合并人事部、劳动和社会保障部的职责，组建了人力资源和社会保障部，您认为这个部委的组建将带来哪些变化？

李强：人事部与劳动保障部合并，这个改革所具有的深远意义难以估量。劳动力是第一生产力，一个完善的人力资源与社会保障部，必须统筹考虑我国劳动力的宏观结构与层次比例，考虑提高劳动力在全球化中的竞争力问题，考虑各类劳动力的培养和就业问题，考虑创造就业机会提高就业的问题，考虑劳动者的社会保障问题。

在我国计划经济时代，受城乡二元结构的影响，劳动力被人为地割裂为两部分。一部分是国家政府正式职工，包括公务员和事业单位职工，由人事部管理，其管理方式往往是事无巨细，编制、级别、基本工资、各种保障都有个全国统一的标准，造成人事制度僵化，事业单位的官本位现象愈演愈烈。现在的改革方案中设立了国家公务员局，负责公务员管理。其余的劳动力实现统一规划、统一管理，这将大大的促进统一的劳动力市场的形成。构建统一的社会保障制度，也促进事业单位改革的必要前提。

要实现建立统一劳动力市场的目标，两个部的合并不应该是简单的职能相加，而应该根据新的目标，重新划分内部机构与职能。从宏观上制订我国人力资源发展的战略，考虑在国际竞争条件下，提高劳动力的竞争力，促进市场就业机会的增加，提供必要的社会保障。只有以统筹规划、规范全国劳动力市场的各个主要环节为目标才可能使新建立的人力资源与社会保障部发挥应有的作用。

《21世纪》：还有一些原来的设想，比如大文化部等没有在目前的方案中体现，铁道部也没有并入大交通运输部。这是否反映出改革的时机尚不成熟？您认为下一步的改革该如何推进？

李强：这次国务院机构调整是今后一系列改革的一个新起点。机构的完善不可能一蹴而就，它是一个长期的、动态的过程。

在决定哪些部门的改革应该优先进行、哪些应该推后进行时，一个重要的考量应该是，当这一改革不进行会实质性地影响国家重大目标的实现，而改革又可能带来实质性改善时，应该进行改革。有些部门虽然根据国外的经验或人们的直观印象似乎应该合并，但暂不合并尚不至于对国家的重大目标造成实质性阻碍，而合并的正面效果又不十分明显，完全可以暂时维持现状，待进行深入研究后等待时机成熟再进行改革。

任剑涛：这次改革延续了渐进逻辑，好处是容易找到起点，但一旦面临改革的结构性难题时，就有理由担心是否能顺利推进。即使在经济领域，一旦涉及到强大的利益集团，都很难合并，更何况通过重组重新定位整个政府功能。以行政改革推动政治改革是有智慧的，但如何往下推动，就需要考验政府的智慧和决心。

现在大部制所需要的支撑条件还不足，需要强化和清理。能不能首先处理结构问题，再优化功能？我认为前者才是大部制改革的优先问题。



《21世纪》：涉及到撤并的部门很容易对改革有抵触情绪。在国务院机构改革层面，“大部门制”改革如何跳出“机构撤并”而职能、人员配置并无实质改进的危险？如何破除相对固化的部门利益？

任剑涛：大部制是改革“改革者”，涉及到的是部委机构职能调整与规范设定以及一批官员的安置，难度可想而知。因应于司法、社会、市场的不同关系，各个部门利益盘根错节，并不会因为国务院的部委改革就会被自然触动。

李强：现在行政管理体制的主要不足是政府越位与缺位并存。在极端情况下，有利可图的事项，有些政府部门就可能趋之若鹜，制造寻租和创租的机会。凡是关乎国家社会重大利益、长远利益但不会带来部门利益的事项，有些政府部门就不那么积极。

这次文件明确将提供公共服务的职能交由基层政府，强调中央政府在重大问题上的决策责任。这次改革牵扯的问题相当多，难度相当大。改革不仅仅是简单的机构撤并的过程，重要的是建立权责清晰的管理体制。

《21世纪》：大部制改革涉及面如此之广，是否会面临改革动力不足，难以真正推行到位的挑战？

任剑涛：大部制改革的第一个动力是，政府需要与社会建立稳定的关系。社会和市场的力量开始强势地介入政府改革，这是政府改革的首级动力。在社会与政府、人大互动加强的情况下，政府机构及其官员对社会的效用变得重要起来。

第二是市场的动力，富人要求保障他们创造财富的权利，穷人要求政府维持市场的公正性，保障穷人有平等的参与机会。

政府内部的改革动力源自于政府部门之间的权力与资源分配不均。比如审批权过大的部门受到了这次改革的冲击，减少了直接审批，增加了协调功能。



《21世纪》：随着“大部制”改革的推进，部门整体权力将被放大，接下来要在行政系统内部探索施行决策、执行与监督三权分离。这意味着在决策的民主化与科学化，部分执行功能的外包，以及社会监督和舆论监督要真正到位等三个环节都必须大量引进社会力量。但目前我国的听证制度、民间智库机构、社会组织的发育、媒体的独立性等都还面临着不足或发展瓶颈。这些困难是否会影响到行政改革的有效推进？如何解决？

任剑涛：大部制改革还是政府内部权力结构的改革，但也很需要外部的支撑。现代政府的决策是一个精细化的过程，政府信息和决策过程必须公开，社会要组织化地参与，参与者要有专业水平。比如听证制度本来是一个全世界普遍的做法，但我们经常听而不证，外部力量对决策的影响力度严重不足。

行政执行的外包在发达国家也非常常见，前提是必须有健全的法律及法律的执行机制，如果外包给利益相关者怎么办？从监督方面来说，我国的监督需要有一个内外相一致的体系，各种力量都应该盯住政府。但公民组织的建构还是一个非常漫长的过程。

《21世纪》：根据深圳的“行政三分”改革的经验教训，在行政系统内部施行决策、执行与监督三权分离的难度比较大。您怎么看当前的“分离”思路和具体方案？如何建立起更有效的“以权力制约权力”的机制？

任剑涛：大部制必须秉持的基本原则目前还很难尘埃落定。行政三分的设计架构有两种，一种是中国目前期望实行的内生结构，即在行政权内部进行决策、执行、监督三权分割。另一种是外生的，决策权交给国家权力，行政权留给政府权力，监督权留给司法。现在我国走的是内生结构的道路，它所要克服的障碍之一是，行政部门以效率为导向，内部的行政三分可能导致行政效率难以因为大部制的改革而得到相应提高。

此外要提防落进一个圈套，原来的小部门相互牵扯的利益是利益的小切割，现在大部委有可能在全国范围内把某个领域控制起来，使大部委之间的利益更难以撼动。必须高度重视外生结构和内生结构之间的巨大不同。

我国探索的这种行政三分需要进行精心设计，不能让有的部委决策，有的部委执行。这不能改变小部委制的利益分割问题。应该是在一个部门内部，政务官负责决策，事务官负责执行，同时也进行内部监督，这样的行政三分才有真实意义，而统计局、审计署、监察部等负责外部监督，各个部门之间的制衡形成一个大的布局。



《21世纪》：与以往几次改革不同，这次的“大部制”改革是实现整体行政管理体制改革“2020年目标”的一个关键环节。您如何理解本轮行政改革的目标？

李强：本轮改革的核心是深化政府职能转变，构建一个以提供公共产品与公共服务为目标的政府。现代社会的运作、尤其是市场经济的运作需要厘清国家和社会的界限，要求构建一个权力有限而有效的现代国家体系。

这次改革试图将转变政府职能的改革进一步深化。从制度层面上来看，将转变政府职能概括为“四个分开”，政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，包含的内容深刻而且体现了强烈的改革精神。从功能性角度上，明确了中央政府和地方政府的职能分工，同时规范了政府在监管、执法、市场准入方面的行为。

这次行政改革的目标可以概括为：其一，进一步转变政府职能，厘清政府与社会、政府与市场的关系，将政府职能限定在为社会提供公共产品和公共服务的范围内，解决政府越位和缺位的现象，最大限度地实现政府的公共性。目的是进一步完善社会主义市场经济，反腐倡廉；其二，合理配置政府内部的功能与机构，实现政府机构配置合理、运作协调一致、宏观控制有效；其三，进一步理顺中央政府与地方各级政府的关系，强化中央政府的宏观调控能力，强化地方政府提供必要公共产品的能力。

我理解国务院的大部制改革的着眼点在第二个方面，是对国务院内部机构的设置和事权划分进行改革，使结构和事权相一致，优化机构配置。

《21世纪》：如您所说，大部制改革的着眼点仅在行政体制改革的一个方面，怎样看待这次出台的“国务院机构改革方案”和整个行政管理体制改革的关系？

李强：舆论界目前的主要关注点是“国务院机构改革方案”。而十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》是我国行政管理改革的重要文件，应该把两者结合起来理解。二中全会通过的意见是今后12年(到2020年)行政管理体制改革的总纲，而这次提交国务院的方案是实现总纲的一个具体举措，它仅涉及总纲的一个方面。二中全会的文件具有强烈的改革意识。这个文件的目标如果能够如期实现，我国行政体制改革与社会经济管理模式就会发生重大变化。从1978年三中全会以来以构建现代国家为目标的行政改革将基本完成。

从宏观的角度来看，中国的治理结构改革分为两方面。第一方面是解构计划经济时期的全面管制体系，在这个基础上构建与市场经济和市民社会发展相适应的现代国家框架。第二方面是大力推进社会主义民主建设，使现代国家的权威建立在民主原则之上。就中国的实际情况来看，第一方面的改革直接关乎经济的运作、法制的完善与社会的稳定，是改革的首要任务。第二方面的改革应该在和第一方面的改革协调的基础上逐步摸索进行。中国自1982年以来以转变政府职能为核心的机构改革在本质上是为建立现代国家而进行的改革。这几次改革为社会主义市场经济制度的建立、为经济发展提供了保障。这种改革路径的选择是与前苏联、东欧政治改革的根本区别。

《21世纪》：“政事分开”、“政府和市场中介组织分开”是此轮行政改革中的一个新的改革领域，您如何分析此项改革的意义？

李强：政事分开是这次二中全会的一个亮点。政府职能转化的核心是将政府的非公共性职能，即政府直接运作经济、社会的职能剥离出去，使政府维持公共性与高效能。

改革开放三十年来，政企分开的改革已取得实质性成就。与企业改革相比，事业单位的改革十分滞后，事业单位管理与运作模式还带有强烈的计划经济时代的特征。这次改革不仅提出“政事分开”目标，而且相对具体的将事业单位划分为三类，有针对性地进行解决。在谈到事业单位改革时，文件中用了“完善法人治理结构”的提法，相当有新意。这是政府探索对教育、科技、文化、艺术等事业单位进行有效管理的新模式。

事业单位不同于政府机构的监管模式，增强事业单位的生存权，减少对政府的依赖，国外有过不少成功的经验。日本推行的大学“法人化”改革就是一例。事业单位改革是个大改革，将改变以“编制”区分劳动者身份和待遇的情况，推进统一的劳动力市场的建立，提高政府的行政效率，促进社会公平。

政府与市场中介分开也非常的重要。许多所谓中介，是由原来政府部门转化，虽然在名义上是中介，实际上却扮演着准政府的角色，他们通过制定的行业规矩、准入条例等干预市场在资源配置中的基础作用。政府和中介组织分开，将规范行业协会的职能和运作模式。

《21世纪》：您提到，这次转变政府职能的改革方案除了四个分开的提法外，还从功能角度规范了政府的行为方式。是否可以解释一下？

李强：在转变政府职能方面，除了体制性改革举措外，还从功能性角度明确了改革的方向。其中几点尤其值得注意。

一是明确中央政府和地方政府职能方面的分工。中央政府要加强对经济与社会事务的宏观管理，地方政府要加强提供公共服务的能力。这一提法还是相当对症下药的。这次文件明确将提供公共服务的职能主要交由基层政府，强调中央政府在重大问题上的决策责任。

二是专门提到改革政府在监管、执法、市场准入方面的行为。近几年来，社会各界，尤其是经济界对政府职能的扩张有许多批评。政府部门通过资格认证、市场准入、监管等手段，将许多权力揽在政府部门手中，制约了市场经济的发展，干扰了市民社会的运作。这次文件明确提到这些方面的改革目标，有强烈的针对性。

《21世纪》：中央政府与地方政府在职能方面的分工问题得到一定程度的强调，两者权力的制度化与法律化是否有可能通过这次改革出现突破性的进展？行政层级过多的弊病如何解决？

任剑涛：横向分权已经被我国承认了，这是一个伟大进步，现代政治文明是我们的一个指南。但是对中国来说，纵向分权的问题还没有完全解决。中央政府与地方政府如何制度化分权？大部制的另一个意义，就是在纵向分权的问题上，找到了高端的起点。

现在的财政结构是中央政府最宽裕，省级政府持平，基层政府主要靠转移支付。大部制改革首先是优化中央政府机构，随后，纵向分权就成为一个需要考虑的问题。